30 anni di pagamenti diretti
Trent'anni fa, in reazione a una politica agricola ormai arrivata al limite, furono creati e introdotti nuovi pagamenti diretti e smantellati gradualmente gli interventi sul mercato. Per raggiungere meglio l'obiettivo, i pagamenti diretti furono sviluppati ulteriormente in varie tappe.
Svolta della politica agricola
La vecchia politica agricola arriva al limite
Nel secondo dopoguerra la politica agricola svizzera fu sostanzialmente caratterizzata per un lungo periodo da due strumenti principali, ovvero da prezzi e smercio garantiti dallo Stato per i prodotti più importanti, come latte, cereali panificabili e patate, nonché da una forte protezione doganale. Questa politica raggiunse il proprio limite all'inizio degli anni Novanta. Ne erano una chiara espressione i prezzi altissimi per le derrate alimentari rispetto agli altri Paesi, metodi di produzione intensivi e uscite sempre maggiori della Confederazione per la valorizzazione dei prodotti. Con l'avvio, nel 1986, dell’Uruguay-Round del GATT (odierna OMC) crebbe inoltre la pressione internazionale verso una riforma sostanziale della politica agricola svizzera.
Nuovi pagamenti diretti e smantellamento degli interventi sul mercato
La svolta avvenne nel 1992 quando, su proposta del Consiglio federale, il Parlamento adottò le basi legali per l'introduzione di nuovi pagamenti diretti indipendenti dalla produzione. Questi nuovi pagamenti diretti volti a retribuire anche le prestazioni d'interesse generale ed ecologiche entrarono in vigore nel 1993 e andarono a integrare i pagamenti diretti già esistenti (contributi di declività, d'estivazione, alle spese dei detentori di bestiame nella regione di montagna, ai detentori di vacche il cui latte non è commercializzato). I nuovi pagamenti diretti di cui all'articolo 31a della LAgr allora vigente («Pagamenti diretti complementari») erano incentrati sulla garanzia di un reddito adeguato. L'obiettivo era di sostenere l'agricoltura nella fornitura delle prestazioni d'interesse generale da essa richieste, come ad esempio nella protezione e nella cura del paesaggio rurale. I pagamenti diretti di cui all'articolo 31b («Contributi ecologici»), invece, promuovevano prestazioni ecologiche particolari. In questo contesto vennero introdotti quattro programmi, ovvero le superfici di compensazione ecologica, la produzione integrata, l’agricoltura biologica e la detenzione controllata di animali all’aperto, ribattezzata in seguito uscita regolare all'aperto (URA). Nel 1996, con i sistemi di stabulazione particolarmente rispettosi degli animali (SSRA), fu introdotto un ulteriore programma per il benessere degli animali. I pagamenti diretti di cui agli articoli 31a e 31b furono potenziati rapidamente negli anni successivi. Il Parlamento decise che, dopo una fase introduttiva, le due categorie di pagamenti dovevano raggiungere la stessa portata, motivo per cui la partecipazione ai provvedimenti di cui all'articolo 31b aumentò esponenzialmente. Ad esempio, se nel 1993 le aziende che beneficiavano dei pagamenti diretti e che producevano secondo i criteri della produzione integrata erano il 14 %, nel 1998 erano già passate al 73 %.
Parallelamente allo sviluppo dei pagamenti diretti il Consiglio federale ridusse i prezzi fissati dallo Stato e i pagamenti legati ai prodotti. Anche i dazi e i sussidi alle esportazioni furono smantellati gradualmente. Queste modifiche consentirono alla Svizzera anche di adempiere i propri obblighi internazionali derivanti dalla conclusione dell'Uruguay-Round.
Introduzione della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate
Nuova base costituzionale e ristrutturazione dei pagamenti diretti
Nel 1996, per volere del Popolo e dei Cantoni, fu adottata una nuova base costituzionale per l'agricoltura (art. 104 Cost.), alla luce della quale il Consiglio federale presentò al Parlamento il Messaggio concernente la Politica agricola 2002 nell’ottica di migliorare la competitività e di potenziare le prestazioni ecologiche dell'agricoltura («Più mercato, più ecologia»). Nel 1999, con l'attuazione della riforma, vennero abrogati tutti i prezzi e lo smercio garantiti dallo Stato e i fondi per il sostegno del mercato furono ridotti di un terzo nell'arco di cinque anni. Anche i pagamenti diretti subirono delle modifiche, in particolare furono introdotte le due categorie seguenti:
i pagamenti diretti ecologici, pensati per incentivare prestazioni ecologiche particolari, che contemplavano i pagamenti diretti di cui al vecchio articolo 31b LAgr (esclusi i contributi per la produzione integrata) e i contributi per la produzione estensiva di cereali, d'estivazione e per la protezione delle acque e
i pagamenti diretti generali, pensati per retribuire le prestazioni d'interesse generale, che contemplavano tutti i pagamenti diretti diversi da quelli ecologici. Quelli che fino a quel momento erano stati i pagamenti diretti complementari (secondo l'articolo 31a LAgr) e i pagamenti per la produzione integrata (secondo l'articolo 31b LAgr) furono accorpati in un contributo di superficie.
PER come presupposto per i pagamenti diretti generali
Un cambiamento importante fu l'introduzione della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate (PER) come presupposto per percepire i pagamenti diretti generali. I requisiti corrispondevano sostanzialmente alle linee guida del programma di produzione integrata e comprendevano un bilancio di concimazione equilibrato, una quota adeguata di superfici di compensazione ecologica, un avvicendamento disciplinato delle colture, un'adeguata protezione del suolo e un'applicazione mirata dei prodotti fitosanitari.
Orientamento più chiaro verso gli obiettivi costituzionali
Dalle valutazioni sull'efficacia del sistema dei pagamenti diretti emerse che, soprattutto i pagamenti diretti generali, potevano essere migliorati. Pertanto, con la Politica agricola 2014-2017 i pagamenti furono orientati in maniera più chiara verso gli obiettivi della politica agricola e venne eliminata la suddivisione tra pagamenti diretti generali ed ecologici. Furono definite le nuove categorie di pagamenti diretti seguenti.
Categorie dei pagamenti diretti dal 2014
Categorie dei pagamenti diretti | Obiettivi |
---|---|
Contributi per il paesaggio rurale | Preservazione dell'apertura del paesaggio rurale |
Contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento | Mantenimento della capacità produttiva |
Contributi per la biodiversità | Mantenimento e promozione della biodiversità |
Contributi per la qualità del paesaggio | Mantenimento e promozione della varietà del paesaggio rurale |
Contributi per i sistemi di produzione | Promozione di forme di produzione particolarmente in sintonia con la natura, l'ambiente e gli animali |
Contributi per l’efficienza delle risorse | Utilizzo sostenibile delle risorse e impiego efficiente dei mezzi di produzione |
Contributi di transizione | Garanzia di uno sviluppo socialmente sostenibile dell'agricoltura |
In termini concreti, le modifiche più importanti furono la trasformazione dei pagamenti diretti riferiti agli animali per le aziende gestite tutto l'anno (escl. contributi per il benessere degli animali) in contributi per la sicurezza dell’approvvigionamento riferiti alle superfici, il sensibile incremento dei fondi allo scopo di raggiungere gli obiettivi ecologici e di cura del paesaggio, nonché una ridistribuzione dei contributi previsti nell’ambito dei pagamenti diretti dalla zona di pianura a quella di montagna (incl. estivazione).
Ulteriore differenziazione
Nell'ambito dell'attuazione dell'iniziativa parlamentare 19.475 «Ridurre il rischio associato all'uso di pesticidi» (Iv.Pa. 19.475), nel 2023 sono state effettuate ulteriori modifiche nel settore dei pagamenti diretti. Innanzitutto è stata adeguata la PER, introducendo, tra le altre cose, il divieto di utilizzare principi attivi ad alto potenziale di rischio. In secondo luogo, sono stati introdotti nuovi contributi per i sistemi di produzione a sostegno, ad esempio, della riduzione delle emissioni di gas serra e di ammoniaca, nonché delle eccedenze di azoto.
Ulteriori modifiche del sistema dei pagamenti diretti sono state adottate dal Parlamento nel quadro della Politica agricola 2022+, le cui disposizioni entreranno in vigore nel 2025. Tra queste rientrano il rafforzamento della copertura tramite le assicurazioni sociali per i coniugi e i partner che collaborano nell'azienda, nonché l'accorpamento dei contributi per l'interconnessione con quelli per la qualità del paesaggio.
Conclusioni e prospettive
L'introduzione dei nuovi pagamenti diretti e il loro rapido potenziamento furono un elemento chiave della riforma agraria del 1993. I nuovi pagamenti fornivano sostegno all'agricoltura nell'orientamento verso le mutate aspettative sociali. Data la loro portata finanziaria sostanziale, diventarono presto una componente importante del reddito. I pagamenti diretti rappresentano tutt'oggi uno strumento cruciale, in linea di principio non contestato, della politica agricola. Tuttavia, se ne vedono sempre di più i limiti. Le progressive differenziazioni hanno reso il sistema dei pagamenti diretti molto complesso e nel frattempo sta diventando evidente che non sarà possibile raggiungere gli obiettivi sociali, in particolare nel settore ambientale, soltanto con incentivi finanziari e con provvedimenti orientati esclusivamente verso l'agricoltura. Nel rapporto «Futuro orientamento della politica agricola» il Consiglio federale ha illustrato degli approcci per l'ulteriore sviluppo dei pagamenti diretti. Si può ipotizzare di accorpare programmi differenti in programmi che tangono l'azienda a livello parziale o globale, di utilizzare la digitalizzazione a scopo di semplificazione, di introdurre singole esigenze più severe nella PER anziché numerose misure individuali facoltative, di optare maggiormente per pagamenti orientati ai risultati anziché basati sui provvedimenti o di sostituire determinati pagamenti erogati a cadenza annuale (pagamenti diretti) con pagamenti unici (miglioramenti strutturali). Inoltre, in futuro la catena del valore, consumatori compresi, sarà chiamata ad assumersi maggiori responsabilità in vista di raggiungere gli obiettivi ambientali. In generale, tuttavia, i pagamenti diretti si sono dimostrati uno strumento valido. Oltre allo smantellamento degli interventi sul mercato, sono stati creati i presupposti per un'agricoltura imprenditoriale che produce in maniera conforme al mercato e che, al contempo, inquina meno l'ambiente e fornisce più prestazioni ecologiche.
Le principali tappe della riforma
1993 articoli 31a e 31b LAgr: nuovi pagamenti diretti complementari ed ecologici
1999 PA 2002: introduzione della PER
2014 PA 2014–2017: maggiore orientamento agli obiettivi
2023 Iv.Pa. 19.475: modifica della PER, nuovi contributi per i sistemi di produzione
2025 PA22+: rafforzamento della copertura tramite le assicurazioni sociali
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